Сравнительно-правовая характеристика проектов федеральных законов об административных судах и админи

ВС РФ долгое время проводит курс на изменение законодательства с целью создания в России админсудов как специализированных органов.

В далеком двухтысячном году Пленум ВС РФ принял Постановление N 29 которым пытался внести проекты ФКЗ "О федеральных админсудах в РФ", "О внесении дополнений в ФКЗ "О судебной системе РФ" и "О внесении дополнения и изменения в ФКЗ "О военных судах РФ".

В 2006 году Постановлением ВС РФ N 55 в ГосДуму был внесён проект КАС РФ.

Проанализируем проекты ФЗ об админсудах и админ. судопроизводстве, которые были рассмотрены нашими законодателяим начиная с двухтысячных годов по настоящее время.

Проект ФКЗ, "О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ и иным нормативным правовым актам" был принят ГД РФ 24 ноября 1999 г. и направлен в СовФед Федерального Собрания РФ, но он не был принят.

Данный законопроект регламентировал полномочия судов общей юрисдикции по осуществлению проверки соответствия НПА ФКЗ Конституции РФ, федеральным законам, а также иным иным НПА.

Данным законопроектом также было предусмотрено, что в случаях, которые обусловленны федеральным законодательством, объединения граждан, либо лично отдельные граждане РФ, а также любые организации могут обращаться в суд в защиту своих нарушенных прав, либо нарушенных свобод третьих лиц.

Одна из статей вышеуказанного законодательного проекта регламентировала тот факт, что опротестование, обжалование либо пересмотр постановлений суда, которые были вынесены в связи с анализом заявлений, должны осуществляться по правилам гражданского судебного производства.

Как видим, уже вконце девяностых годов предыдущего столетия, на уровне законодательного проекта регламентировался особый порядок оспаривания в суде НПА.

Но, как указал ВС РФ, наиболее полное решение вышеуказанной проблематики возможно только в связи с внедрением в нашем государстве админюстиции, осуществляющей ведение административного судебного производства.

Поэтому в двухтысячном году был создан следующий подготовленный ВС РФ законодательный проект ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации", который состоял из восемнадцати взаимосвязанных статей.

ГД РФ рассмотрела и приняла данный законопроект в первом чтении в начале осени двухтысячного года.

Рассмотренный законодательный проект регламентировал создание 4-х структурных компонентов в системе административных судов федерального подчинения:

- создание межрайонных админсудов федерального подчинения ;

- создание судебных коллегий по админделам ВС субъектов Федерации;

- создание федеральных окружных админсудов;

- создание судебных коллегий по админ. делам ВС РФ.

Произведенный комплексный анализ данного законодательного проекта указывает на то, что сфера юрисдикции админсудов, касаемо расположения их на территории РФ - не будут полностью совпадать с административно-территориальным делением РФ.

Компетенция вышеуказанных судов можно проанализировать исходя из пояснительной записки к данному законодательному проекту, в содержании данной записки подчеркивается тот факт, что целью создания админсудов является процессуальное и организационное выделение судебного рассмотрения админдел, т.е. таких дел, которые вытекают из административно-властных полномочий органов госвласти и местного самоуправления.

Произведя анализ статей четыре-шесть данного законодательного проекта, приходим к выводу о том, что админсуды должны рассматривать дела:

1) об оспаривании НПА Правительства РФ и Президента;

2) о прекращении и приостановлении деятельности объединений общественной направленности;

3) об оспаривании НПА органов госвласти субъектов РФ, а также органов местной власти;

4) об оспаривании решений избиркомов, также проблемных вопросов, связанных с выяснением результатов выборов;

5) о разрешении споров между органами госвласти территориального уровня.

В данном проекте перечень административных дел являлся открытым, но действие этого законодательного проекта не распространялось на военные суды и арбитражные нашей страны.

Этот законодательный проект устраивал не все стороны - Овсепян Ж.И. отмечала, что юрисдикция админсудов по данному законодательному проекту на одну треть совпала со сферой правосудия конституционного порядка и поэтому ограничивает конституционные полномочия КС РФ.

Старилов Ю.Н., а также Кряжков В.А. указывали тот факт, что в данном законодательном проекте допускается расширение админдел и, таким образом, вводится процесс взаимного наложения компетенции админсудов, КС РФ и уставных, конституционных судов субъектов РФ.

Мы же должны согласится с мнением высказываемых различными учеными о том, что система админсудов общей юрисдикции, как следует из ст. 126 Конституции РФ и должна существовать в виде Судебной коллегии по админделам ВС РФ, которая уже была закреплена в ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»); Судебных коллегий по админсудам субъектов РФ (которые в данный момент не являются предусмотренными статьей 24 данного законодательного акта) и районных/межрайонных админсудов, создание окружных админсудов не является целесообразным.

По мнению ВС РФ формирование системы админсудов следует осуществить в течении 2-х этапов:

1. образовать в составе ВС РФ и судов, действующих на областном уровне - уровня коллегии по админиделам и двадцать одного окружного административного суда;

2. этап – необходимо образовать примерно семьсот межрайонных админсудов, изъяв админдела из компетенции действующих райсудов.

Как видим, имеется предположение о том, что Президиум ВС РФ будет производить анализ дел выносимых по протестам на определения Кассационной коллегии ВС РФ и решения Судебной коллегии по админделам ВС РФ которые вступили в законную силу.

Кассационная коллегия ВС РФ рассматривает дела по жалобам на не вступившие в силу решения Судебной коллегии по админделам ВС РФ. Судебная коллегия по админделам ВС РФ рассматривает дела в качестве суда второй инстанции в порядке надзора, а в качестве суда первой инстанции рассматривает такие дела, как:

- об оспаривании решений и бездействия и действий ЦИК РФ;

- об оспаривании ненормативных и НПА Правительства РФ и Президента РФ;

- по разрешению споров между различными органами власти субъектов РФ и др. органами госвласти;

- о прекращениии приостановлении деятельности общественных объединений, как международных так и российских;

- другие админдела, имеющие важное международное и государственное значение, если они не могут рассматриваться в нижестоящих судах.

ФКЗ могут в качестве суда первой инстанции отнести к подсудности ВС РФ и другие админдела.

Федеральный окружной админсуд будет рассматривать админдела в качестве суда первой инстанции и по вновь открывшимся обстоятельствам:

- об оспаривании действий и решений избиркома края, республики, других субъектов Федерации окружного избиркома по выборам в федеральные органы госвласти, органы госвласти субъектов РФ, соответствующих комиссий референдума;

- об оспаривании НПА федеральных органов исполнительной власти и других федеральных госорганов;

- об оспаривании НПА представительных и законодательных органов госвласти субъектов нашей страны,

- НПА высших должностных лиц субъектов государства,

- НПА высших исполнительных органов госвласти субъектов России, которые входят в судебный округ;

- по спорам между органами госвласти субъектов России, входящих в определенный судебный округ.

ФКЗ к подсудности окружного федерального админсуда в качестве суда первой инстанции относятся и другие админдела.

Федеральный окружной админсуд рассматривает админдела по жалобам на не вступившие в силу определения и решения ВС республик, областных судов, краевых, судов городов федерального значения и других судов в качестве суда второй инстанции.

Президиум ВС республики рассматривает дела по протестам на кассационные определения данных судов, на вступившие в силу определения и решения федеральных межрайонных судов.

Судебная коллегия по админделам ВС субъетов РФ рассматривает дела по жалобам на не вступившие в силу определения и решения федеральных межрайонных админсудов.

В качестве суда первой инстанции Судебная коллегия может рассматривать дела:

- связанные с гостайной, кроме дел, которые подсудны вышестоящим судам;

- об оспаривании НПА должностных лиц субъектов РФ и органов госвласти ;

- об оспаривании некоторых ненормативных актов высших должностных лиц субъектов России;

и т.д.

ВС республики, областной суд, краевой суд и некоторые другие суды будут вышестоящей инстанцией суда к межрайонным федеральным админсудам, которые действуют на территории определенного субъекта РФ.

Данные суды рассматривают дела по открывшимся вновь обстоятельствам, а также, к их подсудности в качестве суда первой инстанции ФКЗ могут быть отнесены также другие админдела.

Федеральный межрайонный админсуд будет рассматривать админдела за исключением дел, отнесенных к подсудности ВС РФ, федерального окружного суда, судебной коллегии по админделам ВС республики, областного суда, краевого суда, суда города федерального значения, суда автономной области и АО.

Что же касается посудности админдел военным судам, то существует предположение о том, что данная подсудность будет установлена ФКЗ "О военных судах РФ".

Однако существует также мнение о том, что существования в отечественной судебной системе военных судов нецелесообразно, а дела, рассматриваемые ими необходимо передать в специализированые суды, представляющие админюстицию в широком понимании, что будет более оправдано, с точки зрения интересов общества.

Все вышесказанное предполагает проведение специализации, системы судебной власти не по частному виду действий которые обжалуются, а нужно специализировать всю отрасль осуществляемую правосудие, что предполагает обжалование решений и любых действий всех должностных лиц, органов госвласти и управления.

Т.е. необхоодимо сформировать специализированную админюстицию в широком понимании.

Федеральные межрайонные админсуды и федеральные окружные админсуды упраздняются и создаются федеральным законом, который также способен изменять границы судебных округов.

В заключительных положениях проекта ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" устанавливался тот факт, что до создания админсудов производство по админделам должно осуществляться установленными судами общей юрисдикции на общих основаниях; админдела, которые начаты рассмотрением в соответствующих судах, разрешаются данными судами.

Что же касается финансирования федеральных межрайонных админсудов и федеральных окружных судов - оно должно будет осуществляться за счет средств федерального бюджета.

В начале XX века были разработаны проекты КАС РФ и ФЗ “Об административном судопроизводстве” которые должны были увязываться с созданной концепцией админсудопроизводства.

В 2003 году Совет при Президенте РФ по вопросам развития и совершенствования правосудия обсудил проект КАС РФ, который включил в себя 6 разделов.

1 раздел - определявший принципы и задачи админсудопроизводства, его предмет регулирования; компетенцию и состав суда, отводы; доказательства и сроки; расходы и вызовы, судебные извещения,) – данный раздел назывался Общие положения;

2 раздел - определявший подачу и обеспечение жалобы; подготовку дела к судебному разбирательству, само судебное разбирательство; требования к постановлению суда – данный раздел носил название - Производство в суде первой инстанции;

3 раздел - определявший пересмотр судебных постановлений - надзорная жалоба, кассационное производство;

4 раздел - определявший восстановление утраченного судебного производства – имел название Особое производство;

5 раздел - определявший особенности исполнения судебных решений – имел название - Исполнительное производство

6 раздел - определявший рассмотрение дел об обжаловании таких решений, которые вытекают из правоотношений налогового порядка; особенности производства по делам, связанным с осуществлением права на участие в референдуме и т.д. –раздел носил название Особенности рассмотрения и разрешения споров по отдельным категориям дел

Как предполагалось, принятие данного КАС РФ позволит обеспечить процессуальную деятельность федеральных админсудов и гармонизировать административно-процессуальное законодательство, которое включало бы в себя предварительную защиту; институт админиска; судебный приказ и приказное производство, мировое соглашение.

С принятием данного КАС РФ судебная власть получила бы столь нужное реформирование, а админправо – вектор эффективного развития и сформировало новую структуру.

Существование админ.-процессуальных отношений в сфере контроля за судами, за законностью деятельности чиновников и органов госвласти определяет необходимость определения на уровне закона таких принципов и понятий, как административная жалоба, административное дело, административный заявитель, принцип диспозитивности, административный ответчик, возложение бремени доказывания на орган публичной власти.

Текст данного законопроекта КАС РФ начинался статьей, в которой устанавливалась возможность осуществления защиты свобод, прав и интересов объединений и граждан от решений органов публичной администрации в административных судах общей юрисдикции и неправомерных действий.

Данный законопроект состоял из положений административно-процессуального характера, а также норм, которые традиционно содержаться в процессуальном гражданском законодательстве, таких как: порядок судебного рассмотрения, доказательства, доказывание, стадии судебного процесса, производство в исполнительной сфере, сроки осуществления процесса.

В проекте КАС также устанавливался: административно-процессуальный статус участников административного разбирательства:

- заявителя,

- прокурора,

- административного ответчика,

- определенных лиц и организаций,

- экспертов, свидетелей, специалистов, заинтересованных в решении административного суда представителя, третьих лиц, адвоката.

В ГосДуму, в ноябре 2006 года, согласно Постановлению Пленума ВС РФ был внесен следующий законопроект КАС РФ.

На заседании ГосДумы этот проект не рассматривался и 17.07. 2013 он был снят с рассмотрения в связи с отзывом ВС РФ.

Причиной данного отзыва законопроекта КАС явился тот факт, что в 2013 году Президентом РФ в ГосДуму был внесен новый проект КАС РФ.

Законопроект № 246960-6 «Кодекс административного судопроизводства» был внесен в Госдуму Президентом РФ в 2013 г. и в этом же году прошел первое чтение.

Однако, в связи с проведением судебной реформы данный проект заморозили.

После ликвидации ВАС РФ законодатели вновь вернулись к рассмотрению инициативы Президента РФ.

21.05.ГД РФ приняла проект N 246960-6 КАС РФ в первом чтении (далее - Проект).

Согласно данного Проекта, предлагалось закрепить нормы, рассмотрения судами общей юрисдикции дел, возникающих из админ- и других публичных правоотношений в отдельном законе - статья 1 Проекта.

В отличие от гражданского судопроизводства, а также арбитражного производства для осуществления админсудопроизводства не предлагалось создание группы федеральных судов функционирующей отдельно.

Рассматривать админдела по правилам, содержащимся в Проекте КАС, предполагалось судам общей юрисдикции.

В данный момент суды общей юрисдикции рассматривают в соответствии с нормами, установленными в гл. 23 - 26.2 ГПК РФ большинство дел, которые перечислены в Проекте КАС РФ.

В Проекте КАС РФ определено, что нормы данного законопроекта не будут осуществляться при рассмотрении дел, которые несмотря на то, что возникают из публичных правоотношений, но отнесены ФЗ к компетенции других судов, таких, например, как КС РФ, арбитражные суды, уставные суды субъектов РФ.

Действие КАС РФ не будет распространяться на дела, подлежащие рассмотрению в судах общей юрисдикции в ином процессуальном порядке согласно части 5 ст. 1 Проекта КАС РФ.

В Проекте КАС РФ предлагалось регламентировать порядок рассмотрения дел, возникающих из админ- и других публичных правоотношений.

Проектом по аналогии с ГПК РФ планируется закрепить всю процедуру данного рассмотрения дел, начиная от подачи административного иска и заканчивая исполнением судебных актов.

При этом из ГПК РФ предлагается выбросить нормы, которые относятся к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также к админделам, которые перечислены в Проекте.

Поправки к ГПК РФ содержатся в одном из принимаемых совместно с КАС РФ законопроектов, а именно законопроектом ФЗ N 246965-6 .

Данный законопроект содержит 8 разделов.

I Общие положения.

Регламентирует принципы админпроизводства, правила регламентирующие одведомственность, подсудность, обязанности и права участников процесса, правила доказывания и другие общие вопросы.

II Определены меры процессуального принуждения, которые применимы к гражданам, которые препятствуют осуществлению админсудопроизводства и нарушают установленные в суде правила.

III - V регламентируют особенности производство в суде первой инстанции.

III регламентирует общие правила производства в суде первой инстанции.

IV регламентирует особенности производства в отношении отдельных категорий дел.

V регламентируются случаи рассмотрения админдел в упрощенном порядке.

VI регламентируется производство в суде апелляционной инстанции.

VII устанавливает правила пересмотра судебных постановлений, которые вступают в законную силу.

VIII регламентирует разрешение судом процессуальных вопросов, связанных с исполнением судебных актов по админделам.

Большое количество норм Проекта КАС РФ были аналогичны соответствующим нормам ГПК РФ.

Т. о., процедуру рассмотрения админдел предлагается сохранить неизменной в основных своих проявлениях.

Однако, существуют и отдельные нормы Проекта КАС РФ, которые были заимствованы из АПК РФ.

Выделим некоторые из них:

- ч. 2 ст. 128 Проекта КАС можно прилагать к исковому административному заявлению документы в том числе и в электронной форме;

- ст. 67 Проекта КАС определяет правила освобождения от доказывания обстоятельств, признанных сторонами.

Внедрение в действующее законодательство вышеуказанных норм позволяет приблизить порядок рассмотрения админдел в судах общей юрисдикции с порядком рассмотрения данных дел в арбитражных судах.

Кроме заимствований из ГПК РФ И АПК РФ в Проекте КАС РФ имеются положения, которые вводятся впервые.

Отметим основные из них:

- впервые для обращения с целью начала судебного разбирательства по правилам Проекта данного Кодекса нужно обращаться в суд с административным исковым заявлением.

В данный же момент в процессуальном законодательстве имеются только такие институты, как "заявление" и "исковое заявление";

- также до настоящего времени не существовало нормы, позволяющей направлять лицу, который учавствует в деле, судебные вызовы и извещения с помощью сообщений СМС или по электронной почте, если у суда будет имется расписка от лица с указанием его адреса электронной почты либо номера телефона.

Такое нововведение предусмотрено частью 1 ст. 98 Проекта КАС РФ.

Т.о. законопроект КАС РФ, внесенный Президентом РФ на рассмотрение в Госдуму в 2013 г., приобрел окончательную форму и был принят депутатами и одобрен Советом Федерации.

КАС РФ - новый кодекс РФ должен будет вступить в силу уже в сентябре 2015 года.

Отметим при этом, тот факт, что вместе с КАС РФ Совет Федерации одобрил 3 сопутствующих законопроекта:

- проект № 246963-6 ;

- проект № 246965-6;

- проект № 246969-6.

КАС РФ регламентирует порядок админ. судопроизводства при рассмотрении и разрешении административных дел ВС РФ и судами общей юрисдикции. Данный порядок будет способствовать эффективному порядку регулирования споров организаций и граждан с госорганами и государством.

Здесь речь идет об админделах о защите интересов граждан, нарушенных прав, оспариваемых прав, защита прав организаций, а также других админделах, возникающих из админ- и иных публичных правоотношений в связи с производством судебного контроля за обоснованностью и законностью осуществления публичных и государственных полномочий.

В частности, был установлен порядок рассмотрения таких админдел:

- об оспаривании НПА;

- об оспаривании действий органов государственной власти, органов местной власти, органов военного управления, комиссий избирательных, чиновников, как государственных, так и муниципальных, других должностных лиц, коллегий судей, НКО и т.д..

При этом в порядке админсудопроизводства не рассматриваются дела, которые отнесены к ведению уставных судов субъектов РФ, КС РФ, либо арбитражных судов.

Положения КАС РФ также не могут распространятся на производство по делам об админправонарушениях.

КАС РФ устанавливает институт ускорения рассмотрения админдела, регламентирует права лиц, участвующих в деле, на представление, направление, получение электронных документов по админделу и право при необходимости участвовать в судебном заседании с помощью использования систем видео и конференц-связи.

Кроме этого, вводится письменное упрощенное производство по целому ряду админдел, а также регламентируются сокращенные сроки обращения в судебный орган и сроки разрешения и рассмотрения админдел в сравнении с сроками по соответствующим гражданским делам.

Кроме этого, предусматривается ведение ряда админдел гражданами с участием представителя, которое является обязательным.

Данное правило может предусматриваться для граждан, не имеющих высшего юробразования, по админделам, которые представляют максимальную сложность с точки зрения реализации гражданами своих процессуальных обязанностей и прав.

Также в КАС РФ закрепляются переходные положения.

При этом, вводится ФЗ от 8.03.2015 г. "О введение в действие Кодекса административного судопроизводства РФ", регламентирующий порядок рассмотрения в судах дел, возникающих из публичных правоотношений, после принятия и вступления в силу КАС РФ, и ФЗ от 8 марта 2015 г. № 23-ФЗ, который вносит изменения в некоторые НПА в связи с принятием КАС РФ.

КАС РФ, как указано было ранее, начнет действовать с 15.09.2015 года, за исключением некоторых норм, для которых установлен другой срок вступления в силу.

Несмотря на название, согласно п. 5 ст. 1 КАС РФ не распространяетися на производство по делам об админправонарушениях и по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

КАС РФ будет регламентировать порядок осуществления судопроизводства при разрешении и рассмотрении судами общей юрисдикции дел, возникающих из админ- и других публичных отношений и связанных с осуществлением судебного контроля за обоснованностью и законностью осуществления государственных полномочий.

Объем дел, производство которых будет проходить по правилам КАС РФ следующий:

- об оспаривании решений госорганов, действий органов военного управления, НКО;

- об оспаривании НПА, изъятых в результате судебной реформы из ведения арбитражных судов;

- о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок и др.

Могласно с п. 1 ст. 3 Закона о введении в действие КАС РФ –н е рассмотренные к 15.09.2015 дела, находящиеся в производстве судов общей юрисдикции должны будут рассматриваться в порядке, преду­смотренном КАС РФ.

Согласно п. 2 ст. 3 Закона о введении в действие КАС РФ - кассационные, апелляционные, частные жалобы, а также надзорные представления, будут разрешаться согласно процессуальному закону, действующему на момент рассмот­рения таких жалоб (представлений).

Амельгаков И.Ф. Вновь к вопросу о понятии административного процесса. // Вестник Воронежского института МВД России. -2013.- N 1.-С.22.

Панова И.В. Админ. юстиция в России. // Вестник ВАС РФ.-2009.-N 3.-С. 44.

Пояснительная записка к проекту Федерального конституционного закона «О федеральных админ. судах в РФ» // Российская юстиция. -2000. -№11. – С.19-20

Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах РФ (1990-2000 гг.). - М.:Норма, 2001.-С.26,27

Кряжков В.А. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. -2001. -№1.-С.18-20.

О судах общей юрисдикции в РФ : ФКЗ РФ от 7 февраля 2011 г. №1-ФКЗ.// СЗ РФ. –2012. – №49. – Ст. 6746.

Николаева Л.А. Админ. юстиция и админ. судопроизводство: сб. Л.А. Николаева, А.К. Соловьева.- СПб.:Питер-пресс, 2004.; Радченко В. Админ. суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников.. // Российская юстиция. -2004. -№ 3. -С. 2–5.

КАС РФ: проект федер. закона №246960-6.

О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: проект федер. закона №246965-6.

О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: проект федер. закона №246963-6.

О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие КАС РФ: проект федер. закона №246965-6.

О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы в связи с введением в действие КАС РФ: проект Федерального конституционного закона N 246969-6

Ухов В.Ю. Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права.// Государство и право. - 2013. - N 9. - С.109.

Приженникова А.Н. Административная юстиция в современном мире: актуальные вопросы./ А.Н. Приженникова. // NB: Административное право и практика администрирования. - 2014. -№ 11. - C. 124.

#административноесудопроизводство