Становление административной юстиции и административного судопроизводства в зарубежных странах

В данный момент в Российской Федерации происходит активное формирование института админюстиции.

Изучение иностранного опыта развития админюстиции поможет поиску эффективных методов и средств правового регулирования данного института права.

В большинстве стран Европы админсудопроизводство является давно сложившимся институтом - такими странами в Европе являются Франция, ФРГ, Швейцарии, Испании.

В развивающихся странах также идет становление админ. юстиции; в некоторых иностранных государствах до сих пор ведутся сопры, предметом которых становятся проблемы развития национальных институтов админюстиции.

В научной литературе традиционно рассматриваются 4 типа осуществления защиты прав граждан, т.е. четыре подхода к организационному и правовому оформлению защиты граждан, т. е. к созданию эффективной системы функционирования спецсудов:

- административный подход, состоит в проверке вышестоящим должностным лицом в порядке подчиненности административных актов, нарушивших права гражданина - данный тип админюстиции называют управленческим либо французским типом.

При этом органы админюстиции состоят в системе органов госуправления и не контролируются судами общей юрисдикции (данные органы создаются, например, в Италии и Франции);

- общесудебный подход, при котором происходит разрешение судами и рассмотрение дел судами имеющими общую юрисдикцию при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия чиновников – применялся до настоящего времени и в России;

- англо-американский метод - называется еще квазисудебным, при котором создается эффективная система спец-трибуналов по рассмотрению админспоров, не включенных в судебную систему подчиняющимся судам общей юрисдикции (данная система действует в США, Великобритании);

- германский тип, который еще называвют административно-судебным, создает спец-суды для разрешения споров по конкретным админ. делам, которые возникают в сфере функционирования органов госууправления; при этом создаются суды админюстиции входящие в судебную систему, являющуюся единой и являются независимыми от обычных судов.

Имеется и другая классификация органов админюстиции за рубежом:

1) некоторые страны Западной Европы которые, имеют отдельные системы админсудов;

2) Австралия, Великобритания, США, Израиль, Новая Зеландия – это те страны, в которых имеются системы админсудов.

Рассмотрим особенности систем административного судопроизводства на примере различных стран мира.

Начнем с США.

Американская судебная система долгое время игнорировала наличие органов админюстиции, а в случаях нарушения прав граждан США админактами жалоба гражданина поступала на рассмотрение либо общего суда либо мирового судьи.

Спец-суд из нескольких человек был утвержден Законом 1855 года, который создавался для разбора жалоб на финнарушения органов госвласти. Это был первый шак к становлению в США админучреждений с существующими квазисудебными полномочиями.

К началу двадцатого века общие суды США, также как и английские, не справлялись с больши количеством админдел, связанных с жалобами на решения органов госвласти. Поэтому в Соединенных Штатах к первой половине двадцатого века начали действовать специальные админорганы, которые были наделены квазисудебными полномочиями и имеющие право рассматривать админспоры – они назывались административными трибуналами.

Закон 1946 года устанавливал подробную административную процедуру и произвел разграничение данных дел на дела подчиняющиеся разбору в общих судах и дела административных трибуналов.

Претензионный суд, Налоговый суд и некоторые другие админ-учреждения с квазисудебными полномочиями относят к административным трибуналам в США.

В них установлен состязательный, публичный, гласный порядок ведения дел.

Центральной стадией процесса административных трибуналов являются слушания.

Админисудья наделен широчайшими полномочиями по ведению слушания, которые похожи на те, которые имеет судья в гражданском процессе.

Админ-дело заканчивается приказом, причем решение может обжаловаться в специальном апелляционном учреждении, которое действует в рамках административного ведомства, в котором ведется дело, а затем может быть обжаловано в общий суд.

Суды при расследовании обжалуемого админдела обращают внимание на юридическую сторону дела, по фактической стороне суды не высказывают своего мнения, полагая, что входящие в состав админтрибунала судьи компетентнее их в вопросах техники.

Произведя сравнение континентальной системы админюстиции с англосаксонской отметим тот факт, что в странах, где отсутствуют админсуды - в США либо в Англии существует большое количество админтрибуналов.

Отметим основные достоинства и недостатки административных трибуналов:

- достоинства - неформальность, гибкость, скорость разрешения админдел вследствие существующей высокой квалификации и опыта членов трибуналов, относительная дешевизна.

- недостатки тоже присущи данной системе - каждый админтрибунал принимает не все дела, а только те, которые подведомственны ему.

Особенность, отличающая админсуды от административных трибуналов –это подконтрольность админтрибуналов общим судам.

Административные же суды Германии и Франции были независимы от общих судов.

Что же касается Англии, то здесь особенностью является то, что обжалование актов органов госуправления в девятнадцатом веке находилось в компетенции общих судов. Основной орган админюстиции в данное время - суд королевской скамьи.

Однако на рубеже девятнадцатого-двадцатого веков процедура разрешения админжалоб в рамках общих судов резко осложнилась в связи с расширением сферы социальных услуг, развитием промышленности привели к возрастанию количества админспоров.

Общие суды испытывали перебои с возросшим в это время количеством спорных дел, касающихся данных сфер.

Такой большой объем работы определил в начале двадцатого века возникновение в Англии "административной юстиции" - особой системы админтрибуналов для рассмотрения административных споров, введенных

Законом 1958 г., а затем и законом 1971 г. их деятельность была упорядочена и поставлена на эффективную процессуально - правовую основу.

В современный период в Англии действуют огромное количество админтрибуналов:

- трибуналы по спорам возникающим из земельных правоотношений,

- трибуналы по делам о нацстраховании,

- трибуналы, по вопросам ренты,

- трибуналы по делам о исчислении подоходного налога,

и т.д.

Трибуналы, комиссии, комитеты - для органов админюстиции Англии характерно существование разных организационно-правовых форм.

Каждый трибунал закрепляется за министерством специфического профиля, которое устанавливает для трибунала регламент работы.

Админтрибунал Англии состоит из нечетного числа членов трибунала, его главой является председатель, который назначается министром той сферы, к которой имеет принадлежность трибунал.

Трибуналы рассматривают админспоры публично. Процесс является состязательным. Решение выносится большинством голосов и имеет письменный вид, с разъяснением тех положений, которые содержаться в решении. Их можно обжаловать любой стороной в апелляционные трибуналы, которые работают в разных сферах жизни общества и по охвату рассматриваемых дел соответствуют нижестоящим трибуналам.

В Англии также существует совет по трибуналам. Члены Совета контролируют работу трибуналов и составляют отчеты об их деятельности. Данные отчеты затем поступают поступающие в парламент.

Начиная с тридцатых годов прошлого столетия глобальный надзор за админтрибуналами осуществляет главный суд Англии по гражданским, уголовным, админвопросам, который называется Высоким судом.

Его обязанности состоят в том, чтобы админтрибуналы не превышали свою юрисдикциюэж соблюдали нормы правосудия, т.е следят за законностью действий трибуналов.

Перейдем к анализу особенностей института админюстиции в ФРГ.

В Пруссии в девятнадцатом веке система админсудов охватывала 3 судебные инстанции:

- уездных управ, являвшихся низшими админсудами состоявшими из высшего должностного лица и коллегии судей и глава уезда возглавлял данный суд;

- окружные управы - админсуды, ведут свою деятельность во всех округах и состоят из главы окружной администрации и коллегии судей;

- высший админсуд, состав которого состоял из председателя и советников.

Особенности админсудов Пруссии состояли в следующем:

- они являлись не только органами админюстиции, но и органами активного управления;

- они являлись смешанными коллегиями, т.е состояли как из лиц, избираемых органами местной власти, и лиц назначаемых властью.

Высший админсуд состоял из советников и председателя.

Высший админсуд являлся ревизионной инстанцией, а также апелляционной и по отношению к итоговым решениям окружных комитетов сам разбирал наиболее важнейшие жалобы.

Производство в админсудах Пруссии было устным, публичным, состязательным.

Админюстиция Пруссии не изменилась при осуществлении преобразования королевства в империю, в ней админюстиция была организована по прусскому образцу и была упразднена в 1933 году с приходом к власти националистов, восстановлена же после 1945 году с большими изменениями.

В настоящее время в ФРГ действует 3 инстанции админсудов.

1. админсуд действующий в каждой земле и рассматривающий жалобы граждан на решения админорганов, причем любой гражданин, прежде чем подать жалобу в админсуд, должен прежде всего использовать возможность защиты своих прав с помощью подачи жалобы в админ-орган;

2. Высший админсуд земли – данный суд является апелляционным органом по отношению к нижестоящим админсудам, а также осуществляет судебными разбирательствами и выносит решения по админспорам;

3. Федеральный админ. суд в котором оспариваются решения Высшего админ. суда земли. Данный суд представляет инстанцию последнего плана по рассмотрению админспоров.

Современные немецкие админисуды являются самостоятельной системой и полностью отделены от администрации.

Перейдем к анализу особенностей института админюстиции во Франции.

В Франции осуществлять наблюдение за законностью админмероприятий в восемнадцатом веке стали специальные органы - админсуды.

Эта идея, возникновению которой предшествовал закон 1790 г., получила свое закрепление в 1799 году в связи с приходом к власти Наполеона Бонапарта.

Система админсудов, возникшая во Франции в эпоху Революции и первой Империи, состояла из следующих судов:

- советов префектур - судов низшей инстанции, которые располагались в департаментах. Состоял из нескольких человек, назначаемых главой государства, председательствовал префект - глава департамента .

Компетенция - трудовые споры, споры по вопросам неправомерного начисления налогов; споры по вопросам продажи госимущества и др.

- Госсовет с департаментом административно-судебных дел – во Франции – это суд высшей инстанции, являлся апелляционной инстанцией по делам, которые решались в Советах префектур. Госсовет также выполнял функцию консультанта правительства и главы государства.

В конце девятнадцатого века государством были проведены глобальные реформы Советов префектур что значительно улучшило качество их работы.

Процессуальный порядок производства дел в Префектурах был улучшен Законом 1889 г.

Закон 1872 г. делегировал Госсовету функцию правосудия. И образовал такой судебный орган адинюрисдикции, как Трибунал по конфликтам, который производил рассмотрение споров о компетенции возникающей между Госсоветом и общими судами.

В средине же прошлого века данная система была значительно реформирована - Советы префектур были преобразованы в админсуды общей компетенции.

Произошло усиление функций Госсовета как апелляционного органа по отношению к админсудам департаментов

Однако данный орган остался админсудом первой инстанции, рассматривающий жалобы на наиболее важные админрешения.

Разбирательство в админсуде происходит на основе жалобы юридического или физического лица на действия госвласти. Админсуд устанавливаел содержание и наличие субъективного права гражданина, которое нарушалось актом госадминистрации.

Процесс является следственным, при этом, в нем принимают участие "правительственные комиссары", которые указывают судьям на правовые нормы, которые необходимо применить в данном деле.

Комиссары независимы и не представляют ни администрацию, ни суд, ни граждан.

Их деятельность опирается только на закон, который применяется при разбирательстве дела.

Основаниями для обращения в админсуд могут быть несоблюдение требований, предъявляемых к акту, некомпетентность автора админакта, пороки формы, т.е. злоупотребление властью и др..

Независимость админсудов Франции достигается их отделением от органов, которые принимают участие в госуправлении.

Большое значение админсуды Франции сыграли в учреждении во второй половине девятнадцатого века в других странах Европы: в Испании, Германии, Италии, Бельгии, Голландии и других.

Отметим при этом, тот факт, что в Германии институт админюстиции получил собственное развитие, значительно отличающееся от французской модели админсудопроизводства.

Из первой главы исследования можно сделать вывод о том, что админипроцесс и админсудопроизводство – это понятия, которые обозначают различные виды правоприменительной деятельности,

Админ. процесс – это деятельность административных публичных , т.е. несудебных органов, по разрешению юридических дел подведомстенных им.

Админ. судопроизводство - это деятельность админсудов по рассмотрению дел, возникающих из материальных админправоотношений, которые возбуждаются и передаются в суд компетентными органами для принятия справедливых решений либо уже были изначально рассмотрены вышеуказанными органами.

Таким образом, подводя итог выяснения соотношения понятий «админи. процесс и админ. судопроизводство», отметим, что админпроцесс - это деятельность публична административных органов по разрешению админдел, возникающих из правоотношений материального права, а админсудопроизводство - это правоприменительная деятельность судов по рассмотрению возбужденных дел, возникших из разрешения административно-публичными органами текущих админдел.

При этом, с 15.09.2015 года админ. судопроизводство будет регламентировано с помощью КАС РФ, который будет определять порядок осуществления админсудопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции и ВС РФ административных дел.

Что же касается анализа формирования админсудопроизводства в царской и советской России, то необходимость в таком контроле над администрацией существовала уже давно и истоки российской админюстиции нужно искать в реформе системы госуправления Петра I, которая действовала до 1917 года, и именно применительно к данной системе дореволюционные исследователи разработали свои теории админсудопроизводства.

При Петре I институт фискалов в форме Правительствующего сената стал одной из частей бюрократического аппарата и вел наблюдение за всеми чиновниками в государстве.

В период Екатерины II Сенат стал административно-судебным органом, осуществляющим судебную и надзорно-контрольную деятельность.

Т.о. в деятельности Сената усматривались основы админюстиции. Исходя из анализа права восемнадцатого века, можно сделать вывод, что за каждым гражданином было закреплено право обжаловать решения госорганов.

При Александре I Правительствующий сенат был наделен судебно-надзорными и административно-надзорными функциями.

В первой половине девятнадцатого века осуществлялоась и теоретическая проработка проблем административной юстиции, например Сперанский уделил значительное внимание вышеуказанным проблемам.

В результате произошедших реформ Александра II, было предоставление некоторых прав крестьянам, а также регламентировалось создание органов, которые далее были преобразованы в органы админюстиции.

В девятнадцатом веке в деятельности Сената появляются функции административно-судебного органа – граждане страны получают право на обжалование деятельности госчиновников.

Окончательное же отделение суда от администрации произошло лишь с принятием Положения Временным Правительством о судах по административным делам от 30 мая 1917 года, однако оно так и не было реализовано в полной мере.

После революции исследования в области административной юстиции практически свернулись. Хотя целесообразность разработки советских законов об админсудах поддерживался некоторыми учеными и лишь в 70-х годах прошлого столетия вновь возник интерес ученых-правоведов к проблемам админюстиции.

Т.о. развитие современного судопроизводства в нашей стране и, связанные этим, проводимые судебные реформы, историки разделяют на такие периоды:

Первый этап 1917 – 1959 годы – созданы специальные юрисдикционные органы - определена их компетенция;

Второй этап 1959-1987 годы – было произведено расширение подведомственности судов по анализу различных административных споров, а также закреплены права на обжалование в суд неправомерных действий чиновников;

Третий этап 1987-1991 годы – данный этап характеризуется созданием регламентированного порядка устанавливающего законодательные основы обжалования в суд неправомерных действий и решений чиновников и госорганов;

Четвертый этап – начинается с 1991 года и продолжается по сей день – на данном этапе начато проведение судебной реформы, получило нормативное закрепление прав граждан на судебную защиту подвержденную в Конституции РФ; было произведено создание уставных конституционных и арбитражных судов, на последем этапе разработан КАС РФ, который будет введен в действие в 2015 году.

Именно с последнего периода ученые обратили внимание на проблемы формирования админсудопроизводства в нашей стране, подготовив, по сути основу для законодательных инициатив по разработке проектов законов КАС РФ и закона «Об административных судах».

Что же касается становления админюстиции и админсудопроизводства за рубежом, то мы выяснили то факт, что в мире сложились 2 системы админюстиции:

1. англосаксонская;

2. романо-германская.

В англосаксонской системе органы админюстиции не являются единой завершенной системой, они выполняют функции досудебного разрешения административных дел и подчиняются судам общей юрисдикции.

Для романо-германской системы админюстиции характерно наличие самостоятельной системы органов админюстиции, разрешающих административные споры в своей инстанции окончательно.

В англосаксонской системе существуют американская и британская модели.

В романо-германской системе существует французская и германская модели.

Как в Германии, так и во Франции, имеется правило об универсальной подведомственности. В этом случае в админсуд подается любая жалоба, имеющая админхарактер, при этом не учитываются сферы отношений, к которой относится данная жалоба - это одна из основных особенностей континентальной модели административной юстиции, - отличающих данную модель от англо-саксонской.

В результате анализа систем судов зарубежных стран можно выделить группы, которые классифицируются в зависимости от построения действующих на их территории систем органов админюстиции:

1. страны, которые имеют общие суды, рассматривающие административные дела в специальных админпалатах - к таким странам относятся Македония, Исландия, Венгрия.

2. страны, в которых имеется сочетание общих и административных судов. Здесь выделяются 2 варианта

- рассмотрение общих и административных дел производится в едином судебном органе (Польша, Эстония),

- рассмотрение общих и административных дел производится по последней инстанции (Нидерланды).

3. большая группа стран, имеющая обособленные судебные органы админюстиции.

Данная группа является неоднородной, поэтому можно выделить следующие группы:

- админсуды действуют независимо от администрации (это, например, такие страны, как Германия, Финляндия);

- админсуды действуют обособленно от администрации, но не имеют упорядоченной системы. Судебные учреждения, рассматривают только особую группу дел (это, например, Бельгия);

- имеется связь судебных органов админ. юстиции с активной администрацией (это, например, Франция).

4. страны, судебные органы админюстиции в которых не развиты, но в которых действуют развитые квазисудебные органы, которые рассматривают соответствующие дела (это, например, такие страны, как США, Великобритания, Турция).

Чечот Д. М. Административная юстиция..- Л.: Изд-во ЛГУ, 1973.- С.28

Демин А.А. Административный процесс в развивающихся странах.// Вестн. Моск. ун-та. Серия 11. Право. -1994.- № 1. -С. 46—53.

Административная юстиция в новых европейских демократиях./ Ред. Д. Дж. Галлиган и др. К.: АртЭк; Будапешт: ОСИ/КОЛПИ, 1999.-С. 12.

Ведерникова О. Н. Административная юстиция (опыт зарубежных стран)./ О. Н. Ведерникова. - М.: МОНФ, 1997. - С. 52—60.

Демин А. А. Административный процесс в развивающихся странах: Учеб. пособие. М.: Изд-во УДН, 1987.- С.9; Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 36—37.

Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 31

Бойцова В. В. Административная юстиция: К продолжению дискуссии о содержании и значении.// ГиП. -1994. -№ 5.-С. 46—51.

Никеров Г.И. Административно-процессуальное право США.//Гос. и право.- 1997. -N 12. -С. 102-106.

Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти.- М.: 2013. -С. 115—116.

Боботов С.В. Государственный совет Франции: политическая роль и юридические функции.//Сов. гос. и право.- 1987. -№ 7. -С. 47-49.

Буторин А. Е. Админ. юстиция в России. -Владимир, 2006. –С. 10.

#административноесудопроизводство